Deutschland am Nitrat-Pranger – Wurden absichtlich zu hohe Nitratwerte an die EU gemeldet?

Die Europäische Kommission fordert, dass Deutschland seine Düngeverordnung dieses Jahr erneut verschärft. Deutschlands Grundwasser sei zu sehr mit Nitrat belastet. Hauptschuldiger soll die Landwirtschaft sein. Was ist dran an der Behauptung?

Hintergrund

Die EU-Nitratrichtlinie hat das Ziel, dass die aus landwirtschaftlichen Quellen verursachte Nitratbelastung der Gewässer verringert wird. Dazu stellen die EU-Mitgliedsstaaten geeignete Aktions- und Überwachungsprogramme auf, um dieses Ziel zu erreichen[1]. Die Richtlinie enthält Maßnahmen für die Aktionsprogramme (in Deutschland als Düngeverordnung bekannt), die von den EU-Mitgliedsstaaten verbindlich aufzunehmen sind. Während für Binnengewässer, Küstengewässer und Meere Referenzmessmethoden festgelegt sind, ist dies für Grundwasser nicht der Fall. Zu den Entwicklungen der Nitratgehalte und den Fortschritten aller Maßnahmen müssen die EU-Mitgliedsstaaten der EU-Kommission alle vier Jahre einen Bericht vorlegen.

EuGH-Urteil

Im Oktober 2013 hatte die EU-Kommission Deutschland ein Aufforderungsschreiben übermittelt, in dem sie Bedenken wegen der Nichteinhaltung verschiedener Verpflichtungen aus der EU-Nitratrichtlinie vorbrachte. Dem folgte im Juni 2014 eine Stellungnahme und schließlich die Einreichung einer Klage beim Europäischen Gerichtshof (EuGH) im April 2016. Mit Urteil vom 21. Juni 2018[2] stellte der EuGH fest, dass Deutschland gegen seine Verpflichtungen zum Schutz des Grundwassers im Rahmen der Nitratrichtlinie verstoßen hat, indem keine zusätzlichen Maßnahmen oder verstärkte Aktionen getroffen wurden, sobald deutlich wurde, dass die Maßnahmen des deutschen Aktionsprogramms nicht ausreichten[3]. Das Aktionsprogramm, sprich die Düngeverordnung, hätte überarbeitet werden müssen[4]. Die während des laufenden Vertragsverletzungsverfahrens erfolgte umfangreiche Novellierung der Düngeverordnung am 26. Mai 2017 konnte vom Gerichtshof nicht (!) für das Urteil berücksichtigt werden. Mit der Novelle 2017 wurden ausnahmslos alle in der EU-Nitratrichtlinie aufgelisteten Regeln der guten fachlichen Praxis in der Landwirtschaft[5]  sowie die in die nationalen Aktionsprogramme aufzunehmenden Maßnahmen[6] in nationales Recht umgesetzt.  Trotzdem war das Urteil für die EU-Kommission Anlass genug, um von Deutschland weitere Verschärfungen der Düngeverordnungs-Maßnahmen zu fordern. Im Juli 2019 hat die EU-Kommission deshalb gegenüber Deutschland ein Zweitverfahren wegen Verstößen gegen die Nitratrichtlinie eröffnet[7]. Im Falle einer erneuten Verurteilung durch den EuGH drohen Deutschland Strafzahlungen von bis zu 850.000 Euro pro Tag[8].

Das alte Belastungsmessnetz

Von 1996 bis 2014 wurde in Deutschland ein nicht flächenrepräsentatives Belastungsmessnetz verwendet, um die Nitratgehalte aus landwirtschaftlichen Quellen im zu messen. Ursprünglich bestand dieses aus 186 Messstellen. Im Lauf der Zeit reduzierte sich die Zahl der Messstellen aufgrund von Ausfällen auf 162 Messstellen. Für das Belastungsmessnetz wurden ausschließlich Messstellen ausgewählt, die bereits vor 1995 deutlich erhöhte Nitratgehalte (>50mg/l) aufwiesen.

 „Ein so ausgewähltes Sondermessnetz erscheint für die Erarbeitung dieses Berichtes besonders geeignet, da sich an Grundwassermessstellen mit hoher Nitrat-Ausgangsbelastung die Wirksamkeit der Maßnahmen des Aktionsprogrammes am besten aufzeigen lässt.“

[9]

Weil die EU-Kommission 2012 in ihrem Bericht über die Nitratberichterstattung festgestellt hatte, dass die mittlere Messstellendichte in Deutschland mit weniger als einer Messstelle je 1000 km² erheblich niedriger als in anderen EU-Mitgliedsstaaten war, musste Deutschland im Jahr 2014/15 sein Messnetz grundlegend überarbeiten[10].

Das neue Nitratmessnetz

Das neue Messnetz nennt sich „EU-Nitratmessnetz“. Dies ist etwas irreführend, da es nach wie vor keine EU-einheitliche Messmethode gibt. Das neue deutsche „EU-Nitratmessnetz“ besteht nun aus 697 Messstellen. Die 162 Messstellen des alten Belastungsmessnetzes wurden aber vollständig in das neue übernommen. Das bedeutet, dass mindestens 23 Prozent der Messstellen des neuen Nitratmessnetzes aus Messstellen bestehen, die deutlich erhöhte Nitratwerte (>50mg/l) aufweisen.

„Im Gegensatz zu den früheren Berichten können nunmehr bundesweit repräsentative Aussagen über die Belastung des Grundwassers durch den Nitrateintrag aus landwirtschaftlichen Quellen gemacht werden.“

[11]

Sowohl im alten als auch im neuen Messnetz misst Deutschland, anders als die meisten EU-Mitgliedsstaaten, nicht in allen Grundwassertiefen, sondern ausschließlich im oberflächennahen Grundwasserleiter[12].

[13]

Die Messstellendichte des neuen deutschen EU-Nitratmessnetzes liegt mit jetzt 3,7 Messstellen je 1000 km² allerdings weiterhin weit hinter der durchschnittlichen Messstellendichte von acht Messstellen je 1000 km² in der EU-28 (viertletzter Platz)[14][15]

Nitratverseuchtes Grundwasser?

Aufgrund der Neugestaltung des Messnetzes standen für den Nitratbericht 2016 nur Daten für den Zeitraum 2012 bis 2014 zur Verfügung, weil die Einzelergebnisse der Messstellen zum Zeitpunkt der Berichterstattung noch nicht vollständig vorlagen.

 „Aufgrund dieser kurzen Zeitreihe konnte noch keine zuverlässige Prognose über die Entwicklung der Nitratbelastung im Grundwasser durchgeführt werden.“

„Anders als in den bisherigen Berichten ist eine Abschätzung der Entwicklung der Nitratgehalte vom Beginn des ersten Aktionsprogramms (1992-1995) bis heute aufgrund der oben beschriebenen Neugestaltung des Messnetzes nicht mehr möglich, da für viele der neu aufgenommen Messstellen keine ausreichend langen Zeitreihen verfügbar sind.“[16]

Unabhängig von der Tatsache, dass m.E. auch neue Nitratmessnetz nicht repräsentativ ist, zeigt die Gegenüberstellung der Häufigkeitsverteilung der mittleren Nitratkonzentrationen der Berichtszeiträume 2008-2011 und 2012-2014, dass keine statistisch signifikante Veränderung in der Belegung der vier Konzentrationsklassen zu erkennen ist.

[17]

Weil die Nitratgehalte sich nicht verschlechtert haben, handelt es sich um keinen Verstoß gegen die Ziele der EU-Nitratrichtlinie. Es muss also vor weiteren Verschärfungen der Düngeverordnung zumindest der Nitratbericht 2020 abgewartet werden, damit ein Trend erkennbar wird.

Mein persönliches Fazit

1. Das Urteil basiert auf einer falschen Datengrundlage

Die an die EU-Kommission bis zum Nitratbericht 2016 (Januar 2017) gemeldeten Nitratgehalte stammten aus einem Belastungsmessnetz, welches

  1. ausschließlich aus Messstellen bestand, die in besonders nitratbelasteten Gebieten (>50mg/l) lagen;
  2. aufgrund der zu niedrigen Messstellendichte keine repräsentativen Aussagen über die Nitratbelastung des Grundwassers ermöglichte;
  3. ausschließlich im oberflächennahen Grundwasserkörper gemessen hat.

Auch die Repräsentativität des neuen deutschen EU-Nitratmessnetzes muss angezweifelt werden, da

  1. die 162 Messstellen des alten Belastungsmessnetzes übernommen wurden und das neue Messnetz deshalb zu mindestens 23 Prozent aus Messstellen besteht, die in besonders nitratbelasteten Gebieten (>50mg/l) liegen;
  2. die Messstellendichte mit 3,7 Messstellen je 1000 km² weiterhin deutlich zu niedrig ist im Vergleich zu den anderen Mitgliedsstaaten;
  3. weiterhin nur im oberflächennahen Grundwasserkörper gemessen wird.

Das deutsche Überwachungsprogramm ist demnach im Sinne der EU-Nitratrichtlinie nicht geeignet, um die Wirksamkeit der Düngeverordnung beurteilen zu können!

2. Deshalb muss das EuGH-Urteil aus dem Jahr 2018 wegen Deutschlands Verstoß gegen die EU-Nitratrichtlinie angezweifelt werden, weil die gemeldete Datengrundlage falsch war.

3. Eine weitere Verschärfung der Düngeverordnung ist nicht nötig

Die Nitratgehalte im Grundwasser haben sich in den Berichtszeiträumen 2008-2011 und 2012-2014, unabhängig von der Kritik am neuen Messnetz, nicht verschlechtert. Außerdem hat Deutschland spätestens mit der Novelle der Düngeverordnung im Jahr 2017 alle Maßnahmen aus Anhang II und III der EU-Nitratrichtlinie umgesetzt. Die in der EU-Nitratrichtlinie aufgeführten Maßnahmen enthalten keine expliziten Vorgaben über deren Ausgestaltung. Im Sinne der EU-Nitratrichtlinie zählt nur, dass die Gewässerverunreinigung durch Nitrat verringert wird.

Weil aber von 2008 bis 2014 keine Verschlechterung der Nitratwerte stattgefunden hat und weil die Nitratwerte von 2015 bis 2019 noch nicht vorliegen und 2017 die Düngeverordnung umfassend novelliert wurde, kann und darf es vorerst keine weiteren Änderungen geben. Es gibt keine Grundlage für eine weitere Verschärfung. Warum soll nicht zumindest der Nitratbericht 2020 abgewartet werden?

Sollte die Bundesregierung trotz dieser offenkundigen Tatsachen dennoch eine weitere Verschärfung der Düngeverordnung verabschieden, dann kann dieses Vorgehen nur als unseriös bezeichnet werden. Insbesondere weil tausende wirtschaftliche Existenzen dadurch gefährdet sind, muss jetzt:

  • der Nitratbericht 2020 abgewartet werden;
  • ein Moratorium zur Aussetzung der EU-Nitratrichtlinie bei der EU-Kommission erwirkt werden;
  • eine gründliche Überprüfung des tatsächlichen Nitratgehalts im Grundwasser erfolgen und;
  • ein Messnetzes eingerichtet werden, welches statistisch-valide und repräsentativ den Nitratgehalt im Grundwasser ermittelt

Was meint ihr? Haben wir es mit einem Messskandal zu tun? Hat die Bundesregierung absichtlich falsch gemessen? Warum wird der Nitratbericht 2020 nicht abgewartet? Warum wird die Novelle von 2017 nicht berücksichtigt?


[1] EU-Nitratrichtlinie (Artikel 1, Artikel 5 Absatz 4, Absatz 6), https://eur-lex.europa.eu/legal-content/DE/TXT/PDF/?uri=CELEX:31991L0676&from=DE

[2] Rechtssache C-543/16 – Kommission/Deutschland: Verstoß gegen Verpflichtungen aus Art. 5 Abs. 5 und 7 in Verbindung mit Anhang II Teil 4 A Nrn. 1 bis 3 und 5 und Anhang III Nr. 1 Ziff. 1 bis 3 und Nr. 2 der Nitratrichtlinie

[3] https://www.vku.de/fileadmin/user_upload/Verbandsseite/Themen/Umwelt/21_10_2018_Prof_Dr_Ines_Haertel_Gutachten_EuGH_Urteil_Nitratrichtlinie.pdf

[4] https://ec.europa.eu/germany/news/20190725-nitrat_de

[5] EU-Nitratrichtlinie Anhang II

[6] EU-Nitratrichtlinie Anhang III

[7] https://www.bmel.de/SharedDocs/Pressemitteilungen/2019/161-Nitratrichtlinie.html

[8] https://www.euractiv.de/section/landwirtschaft-und-ernahrung/news/nitratwerte-deutschland-drohen-850-000-euro-strafzahlungen-pro-tag/

[9] Nitratbericht 2012, https://www.bmu.de/fileadmin/Daten_BMU/Download_PDF/Binnengewaesser/nitratbericht_2012_bf.pdf, S. 27

[10] Bericht der Kommission an den Rat und das Europäische Parlament über die Umsetzung der Richtlinie 91/676/EWG des Rates zum Schutz der Gewässer vor Verunreinigung durch Nitrat aus landwirtschaftlichen Quellen auf der Grundlage der Berichte der Mitgliedstaaten für den Zeitraum 2008–2011, https://www.martin-haeusling.eu/images/attachments/131023%20Bericht%20EUKOM%20Umsetzung%20Nitratrichtlinie.pdf, S. 5

[11] Nitratbericht 2016, https://www.bmu.de/fileadmin/Daten_BMU/Download_PDF/Binnengewaesser/nitratbericht_2016_bf.pdf, S. 1

[12] oberstes Grundwasserstockwerk, freies Grundwasser ohne Sperrschicht

[13] COMMISSION STAFF WORKING DOCUMENT Accompanying the document Report from the Commission to the Council and the European Parliament on the implementation of Council Directive 91/676/EEC concerning the protection of waters against pollution caused from agricultural sources based on Member State reports for the period 2012-2015; {COM(2018) 257 final}

[14] Antwort der Bundesregierung auf die Kleine Anfrage der Fraktion der FDP – Nitratmessstellen in Deutschland (29.03.2019), http://dipbt.bundestag.de/dip21/btd/19/088/1908835.pdf

[15] Bericht der Kommission an den Rat und das Europäische Parlament über die Umsetzung der Richtlinie 91/676/EWG des Rates zum Schutz der Gewässer vor Verunreinigung durch Nitrat aus landwirtschaftlichen Quellen auf der Grundlage der Berichte der Mitgliedstaaten für den Zeitraum 2012–2015, https://ec.europa.eu/transparency/regdoc/rep/1/2018/DE/COM-2018-257-F1-DE-MAIN-PART-1.PDF, S. 6

[16] Nitratbericht 2016, https://www.bmu.de/fileadmin/Daten_BMU/Download_PDF/Binnengewaesser/nitratbericht_2016_bf.pdf, S. 39

[17] Nitratbericht 2016, https://www.bmu.de/fileadmin/Daten_BMU/Download_PDF/Binnengewaesser/nitratbericht_2016_bf.pdf, S. 41

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