Brauchen wir eine Fleischsteuer?

Nirgendwo ist der Strukturwandel in der Landwirtschaft so dramatisch wie in der Nutztierhaltung. Im nationalen Alleingang beschließt die deutsche Politik in immer kürzeren Abständen immer mehr Auflagen und Verbote und verzerrt dadurch die Wettbewerbsfähigkeit der deutschen Betriebe. In Folge steigen die Produktionskosten immer weiter, während die Erzeugerpreise immer weiter sinken. Dazu kommen Fleischimporte zu Dumpingpreisen, mit denen die deutschen Tierhalter nicht mithalten können. Jedes Jahr steigen deshalb tausende kleine und mittlere landwirtschaftliche Familienbetriebe aus der Tierhaltung aus. Wenn es nach der Bundesregierung geht, dann soll jetzt eine Fleischsteuer oder ein Fleischsoli dem entgegenwirken. Doch wie sinnvoll ist das wirklich?

Worum geht es? – Borchert-Kommission

Für die Umsetzung und Weiterentwicklung der Nutztierstrategie des Bundesministeriums für Ernährung und Landwirtschaft (BMEL) wurde im April 2019 das „Kompetenznetzwerk Nutztierhaltung“ einberufen. Der Leiter und ehemalige Bundeslandwirtschaftsminister Jochen Borchert konnte bereits im Februar 2020 die Ergebnisse seiner Kommission vorlegen. Es wird empfohlen, dass die Nutztierhaltung im Rahmen einer langfristigen Transformationsstrategie umgebaut wird und dabei das Tierwohlniveau bei möglichst geringen Umweltwirkungen erhöht wird. Das sei nötig, weil eine erfolgreiche Nutztierhaltung auf eine breite gesellschaftliche Akzeptanz zwingend angewiesen sei. Konkret soll die deutsche Nutztierhaltung langfristig in die Stufe 2 der geplanten Tierwohlkennzeichnung des BMEL überführt werden (ab 2025 mindestens 10% und ab 2030 mindestens 40%). Die Tierwohlstufe 1 soll ab 2030, die Tierwohlstufe 2 ab 2040 gesetzlicher Standard werden. Außerdem sollen 2040 mindestens 10% der Tierhaltung die Kriterien der Tierwohlstufe 3 erfüllen.

Für diesen Umbau rechnet das Kompetenznetzwerk mit Mehrkosten von jährlich 1,2 Milliarden Euro ab 2025, 2,4 Milliarden ab 2030 und 3,6 Milliarden ab 2040. Dies kann auf absehbare Zeit nicht allein mit marktbasierten Maßnahmen, wie der beabsichtigten staatlichen Tierwohlkennzeichnung und an Verbraucher gerichtete Informationen, erreicht werden. Deshalb schlägt Borchert vor, dass die Erzeuger ihre höheren Kosten mit einer Kombination von Prämien zur Abdeckung der laufenden Kosten (für alle 3 Stufen) und einer Investitionsförderung (ausschließlich für Stufen 2 und 3) zu einem hohen Anteil von insgesamt etwa 80% bis 90% ausgeglichen bekommen. Zur Finanzierung dieser Transformation der deutschen Nutztierhaltung wird bevorzugt eine mengenbezogene Abgabe (Verbrauchssteuer) auf tierische Produkte vorgeschlagen, die jedoch sozialpolitisch flankiert werden sollte[1].

Ergebnisse der Machbarkeitsstudie

Um die rechtliche Konformität der in den Empfehlungen des Kompetenznetzwerks Nutztierhaltung vorgeschlagenen Finanzierungsvorschläge sowie die rechtskonforme Umsetzung der möglichen Förderinstrumente zu bewerten wurde vom BMEL eine Machbarkeitsstudie in Auftrag gegeben. Im Ergebnis wird festgestellt, dass die tatsächlichen Kosten für den Umbau der Nutztierhaltung deutlich höher sein dürften als vom Kompetenznetzwerk berechnet. Zur Aufbringung der erforderlichen Mittel ist – neben dem Rückgriff auf allgemeine Steuermittel – die Einführung einer Verbrauchsteuer auf tierische Produkte oder eine Anhebung des ermäßigten Umsatzsteuersatzes für tierische Produkte denkbar. Letztere Variante erscheint insbesondere wegen geringerer Verwaltungskosten vorzugswürdig. In Betracht käme ferner die Einführung einer „Ergänzungsabgabe Tierwohl“.

Finanzierungsmöglichkeiten

1. Verbrauchsteuer auf tierische Produkte

Die Finanzierung der Fördermittel könnte durch eine mengenbezogene Abgabe auf tierische Produkte in Gestalt einer Verbrauchsteuer, ähnlich der Tabaksteuer, erfolgen. Um den tatsächlichen Finanzbedarf von 4,3 Milliarden Euro im Jahr 2030 abdecken zu können, ergäbe sich eine Abgabe von 47 Cent pro kg Fleisch und Fleischverarbeitungsprodukte sowie 18 Cent pro kg Käse, Butter und Milchpulver. Um Wettbewerbsnachteile für die heimische Produktion zu vermeiden, müssten sowohl inländische als auch importierte Produkte erfasst werden. Die Erfassung und Belastung der Importe ist jedoch zweifellos mit einem hohen Verwaltungsaufwand verbunden, da zusätzlich zur kostenminimierenden Ansatzstelle am Flaschenhals der Schlachtbetriebe und Molkereien die grenzüberschreitenden Warenströme erfasst werden müssten. Ohnehin sei davon auszugehen, dass der Verwaltungsaufwand des Abgabensystems aufgrund der neu zu gestaltenden Erfassungs-, Kontroll- und Verwaltungsmechanismen gegenüber dem etablierten System der Umsatzsteuer deutlich höher sein dürfte.

Generell gilt für konsumbezogene Abgaben oder Steuern auch, dass einkommensschwächere Gruppen relativ zum Einkommen höher belastet werden. Dieser Effekt müsste, unabhängig davon, ob die Belastung mengen- oder wertbezogen ist, durch geeignete Maßnahmen kompensiert werden. Außerdem ist eine Zweckbindung der Verbrauchssteuer europarechtlich nur dann möglich, wenn sie unterschiedslos auf inländische und aus anderen Mitgliedsstaaten eingeführte Produkte erhoben wird und das damit erzielte Aufkommen nicht nur der Förderung inländischer Betriebe zugutekommt.

2. Anhebung des ermäßigten Umsatzsteuersatzes

Alternativ könnten die Fördermittel auch durch eine Anhebung des ermäßigten Umsatzsteuersatzes für tierische Produkte von 7% auf 19% finanziert werden. Zu beachten wäre hier aber der Grundsatz der steuerlichen Neutralität, wonach es nicht zulässig ist, „gleichartige Gegenstände oder Dienstleistungen“, die miteinander in Wettbewerb stehen, hinsichtlich der Mehrwertsteuer unterschiedlich zu behandeln. Das Aufkommen der Anhebung stünde Bund und Ländern gemeinsam zu. Da die Umsatzsteuer auch auf tierische Erzeugnisse erhoben wird, die aus anderen Mitgliedstaaten nach Deutschland eingeführt werden, bestünde bei einer Zweckbindung zugunsten inländischer Betriebe das gleiche unionsrechtliche Problem wie bei der Verbrauchsteuer. Ein Vorteil der Tierwohlfinanzierung durch die Aufhebung der Umsatzsteuermäßigung liegt darin, dass das System der Umsatzsteuererhebung etabliert ist und die Finanzmittel auf Basis bestehender Mechanismen erhoben werden könnten.

Um den Finanzierungsbedarf von 4,3 Milliarden Euro im Jahr 2030 abdecken zu können wäre eine Anhebung des Umsatzsteuersatzes für sämtliche Nahrungsmittel (ohne Getränke und Tabakwaren) um 2,7% ausreichend und hätte den Vorteil, dass die steuerliche Neutralität berücksichtigt würde. Hinsichtlich der Marktwirkungen wäre die höhere Umsatzsteuer sowohl auf inländische als auch auf importierte Produkte anwendbar, wodurch negative Wettbewerbseffekte für die deutschen Produzenten vermieden werden könnten. Problematisch ist jedoch, dass höherpreisige Produkte mit einer Wertsteuer auch absolut höher besteuert und dadurch vergleichsweise deutlich teurer werden. Dies könnte dazu führen, dass der Spielraum für Preiszuschläge zur Kompensation der höheren Kosten nachhaltiger und tiergerechter Produktionsverfahren unter starken Druck gerät. Auch bei der Anhebung des ermäßigten Steuersatzes gilt, dass einkommensschwächere Gruppen relativ zum Einkommen höher belastet werden.

3. Ergänzungsabgabe Tierwohl

Verfassungs- und europarechtlich unproblematisch wäre die Einführung einer eigenständigen Abgabe, mit der die Einkommens- und Körperschaftsteuer ergänzt würde, ähnlich dem Soli. Es würde nicht das Produkt, sondern das Einkommen besteuert und dem Gesetzgeber stünde eine explizite Zweckbindung zugunsten der Transformationsstrategie Nutztierhaltung frei, ohne dass europarechtliche Vorgaben dem entgegenstünden, wie bei den beiden zuvor vorgestellten Finanzierungsoptionen. Näherungsweise wurde berechnet, dass dies zu einer Mehrbelastung von 35 Euro pro Kopf und Jahr führen würde[2].

Herausforderungen

Egal für welche der Finanzierungsmöglichkeiten die Bundesregierung sich entscheiden wird, steht und fällt der Erfolg dieser Transformationsstrategie mit der Teilnahmebereitschaft der Tierhalter an dem freiwilligen staatlichen Tierwohlkennzeichen. Ob eine Fleischsteuer, egal in welcher Form, etwas an der bestehenden Diskrepanz zwischen artikulierter Zahlungsbereitschaft der Verbraucher und dem beobachtbaren Kaufverhalten („Bürger-Konsumenten-Lücke“) ändern wird, ist unwahrscheinlich. Der Marktanteil von Fleischprodukten mit speziellen Tierwohllabeln liegt unterhalb 1% und auch der Marktanteil von Biofleisch liegt lediglich bei 1% bis 2%. Das bedeutet im Umkehrschluss, dass der höhere Produktpreis durch eine Fleischsteuer den Preisdruck auf die Erzeuger erhöhen wird, da die Nachfrage nach günstigem Fleisch stark steigen dürfte. Da auch weiterhin Fleisch zu Dumpingpreisen importiert werden wird, würden die deutschen Tierhalter nach und nach aus der Produktion gedrängt werden. Auch die staatliche Tierwohlprämie zur Förderung der höheren laufenden Kosten und Einkommensverluste könnte daran nicht viel ändern.

Mein persönliches Fazit

Eine Fleischsteuer oder ein Fleischsoli sind meiner Einschätzung nach abzulehnen. Es würde sich um einen unverhältnismäßig starken Markteingriff handeln, der jedoch an den grundsätzlichen Problemen der deutschen Nutztierhalter nicht viel ändern würde. Der bürokratische Aufwand und die zusätzlichen Dokumentations- und Kontrollpflichten würden die Bauern nur erneut belasten und die Erzeugerkosten weiter erhöhen. Die Erzeugerpreise hingegen werden tendenziell eher sinken, weil der Handel versuchen wird die höheren Endpreise im Supermarkt durch noch stärkeren Preisdruck zu kompensieren. Dazu kommt, dass nach wie vor Fleisch zu Dumpingpreisen importiert wird, mit denen die deutschen Tierhalter einfach nicht konkurrieren können. Das Höfesterben in der Tierhaltung wird also auch mit der Strategie des Kompetenznetzwerks Nutztierhaltung weitergehen.

Was wir wirklich brauchen sind keine neuen Abhängigkeiten, sondern verlässliche und planbare wirtschaftliche Rahmenbedingungen für die deutsche Nutztierhaltung sowie ein Ende der nationalen Alleingänge bei den gesetzlichen Bestimmungen der Tierhaltung. Der Markt regelt ein mehr an Tierwohl von ganz alleine. Jeder Verbraucher trifft jeden Tag an der Kasse eine Entscheidung darüber, welche Art der Nutztierhaltung er haben möchte. Es braucht hier keine planwirtschaftlichen Umverteilungen, sondern eine Stärkung des Lebensmittelbewusstseins der mündigen Verbraucher und eine Erhöhung der Kaufkraft. Die deutschen Tierhalter müssen mit marktwirtschaftlichen Instrumenten unterstützt werden und mit der Tierhaltung wieder gutes Geld verdienen können.

P.S. am Ende bleibt bei mir der Eindruck, dass Fleisch durch die geplante Steuer künstlich verteuert werden soll, um den Fleischkonsum dadurch insgesamt zu verringern. Sieht das noch jemand so?


[1] Empfehlungen des Kompetenznetzwerks Nutztierhaltung, https://www.bmel.de/SharedDocs/Downloads/DE/_Tiere/Nutztiere/200211-empfehlung-kompetenznetzwerk-nutztierhaltung.pdf;jsessionid=B11F67D7C4BD239ED548BC36BBAAA851.intranet921?__blob=publicationFile&v=3

[2] https://www.bmel.de/SharedDocs/Downloads/DE/_Tiere/Nutztiere/machbarkeitsstudie-borchert.pdf?__blob=publicationFile&v=11

Agropolit-X - Kritische Kommentare zur Agrarpolitik

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